审理法院： 江苏省高级人民法院
案 号： （2018）苏行终1931号
案 由： 其他行政行为
裁判日期： 2018年12月26日
江苏省高级人民法院
行政判决书
（2018）苏行终1931号
上诉人（原审原告）李忠，汉族，户籍地南京市雨花台区。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。
法定代表人祁豫玮，该区区长。
委托代理人吴顺华，南京市江宁区人民政府东山街道办事处工作人员。
委托代理人汪小青，江苏东银律师事务所律师。
上诉人李忠因诉南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）房屋行政补偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初732号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2018年11月29日组织了听证。上诉人李忠，被上诉人江宁区政府的委托代理人吴顺华、汪小青参加了听证。本案现已审理终结。
原审法院认定：
江宁区政府因潭园道路建设项目需要，于2015年9月9日作出江宁府征字（2015）第2号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），对江宁区竹山路27号、29号楼及骆村社区综合楼进行征收，征收实施单位为江宁区人民政府东山街道办事处（以下简称东山街道办事处）。《房屋征收决定》于同年9月11日在征收现场进行了张贴公告，并由南京市江宁公证处进行了公证。李忠所有的涉案房屋在征收范围内，房屋性质为住宅，建筑面积94.86平方米。按照《潭园道路建设项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择杨家圩片区或湖西片区的安置房进行产权调换。因被征收人在规定期限内未能协商一致选定评估机构，经南京市江宁公证处现场公证，江宁区征收办经组织抽签，确定江苏苏信房地产评估咨询有限公司为被征收地块的评估机构。经评估，李忠被征收的房屋补偿款为1484464元，室内装饰、装修及附属物补偿费58970元、搬迁费4743元、维修基金7115元、移机补助费2380元。江宁区征收办于2015年12月9日将评估报告送达李忠，李忠拒绝签收。2015年11月24日，江宁区征收办在潭园征收公示栏中公示房屋评估结果，并于2016年1月21号向李忠邮寄，李忠未提出复评。经与李忠多次协商，未能在签约期内签订补偿协议。2016年7月15日，江宁区政府受理了对李忠涉案房屋作出征收补偿决定的申请，并于同日向李忠邮寄行政征收答辩通知书、行政征收补偿告知书、行政征收申报材料，李忠拒收。江宁区政府又于2016年8月16日依法对上述文件公告送达，但李忠无正当理由未到场。2017年1月12日，江宁区政府作出江宁府征补字〔2016〕第12号《房屋征收补偿决定书》（以下简称12号《补偿决定》），主要内容为：“一、对被征收人按照江苏苏信房地产评估咨询有限公司出具的评估报告给予补偿。被征收人可以选择货币补偿或产权调换。具体为：1、被征收人选择产权调换方式的，可选择杨家圩地块（骆村新寓现房）和湖西地块（期房）的产权调换房。杨家圩地块产权调换房价格为12500元/㎡，并按产权调换房建筑面积的96%（18层以下含18层）或95%（19层以上含19层）与被征收人结算，产权调换房套型为70㎡、95㎡，被征收人可享受最大产权调换房面积为95㎡，产权调换房款差价按实计算。湖西地块产权调换房价格为10230元/㎡，并按产权调换房建筑面积的96%（18层以下含18层）或95%（19层以上含19层）与被征收人结算，产权调换房套型为70㎡、95㎡、105㎡、125㎡，被征收人可享受最大产权调换房面积为125㎡，产权调换房款差价按实计算。2、被征收人选择货币补偿方式的，合计补偿款为1682074元。二、被征收人应在收到本决定书或公示之日起十五日内与江宁区人民政府东山街道办事处签订征收补偿协议、办理房屋征收补偿事宜和移交手续，并将江宁区竹山路328号科技电子文化街27号604室的房屋腾空交房。三、被征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起60日内向江苏省南京市人民政府申请行政复议，或者六个月内向人民法院提起诉讼。在征收补偿决定规定的期限内不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。”江宁区政府于2017年2月17日将12号《补偿决定》送达李忠，被拒收。江宁区政府又于2017年3月17日公告送达12号《补偿决定》。李忠不服，提起行政诉讼。
原审法院另查明，涉案《房屋征收决定》作出后，该地块的被征收人王本军于2015年11月6日向南京市人民政府申请行政复议。南京市人民政府于2015年12月23日作出〔2015〕宁行复第168号《行政复议决定书》，维持涉案《房屋征收决定》。王本军及其他被征收人未就涉案《房屋征收决定》提起行政诉讼。
原审法院认为：
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二条、第八条第二项的规定，由于交通等基础设施建设需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，江宁区政府因潭园道路建设需要，对江宁区竹山路27号、29号楼实施征收，符合《征收与补偿条例》的上述要求。根据本案在卷证据《潭园道路建设项目房屋征收范围红线图》及NO.2015G23地块红线图可知，潭园项目征收范围与NO.2015G23地块用地范围相邻，但并不重叠。被征收的27号、29号楼各有部分建筑位于规划××路道路用地范围之内，且27号与29号楼之间的间距小于潭园的道路规划宽度，致使潭园不能与竹山路正常贯通，成为俗称的“断头路”。江宁区政府为解决潭园与竹山路正常贯通的问题，对案涉的27号、29号楼进行征收，符合潭园项目建设的需要，潭园部分路段建设工作已经完成与本次征收并不矛盾，李忠提出的征收27号、29号楼不是为了公共利益的观点无事实根据。关于征收行为的合法性问题属于《房屋征收决定》司法审查的内容，江宁区政府作出《房屋征收决定》并公告时，已经告知了当事人具有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，本项目的被征收人王本军就《房屋征收决定》向南京市人民政府提出了行政复议申请，南京市人民政府于2015年12月23日作出了〔2015〕宁行复第168号《行政复议决定书》，维持《房屋征收决定》，其后本项目的被征收人未就《房屋征收决定》提起行政诉讼。《房屋征收决定》已发生法律效力。
《征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。本案中，江宁区征收办向被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，因被征收人未能在规定的期限内协商一致选定评估机构，经南京市江宁公证处公证，江宁区征收办通过摇号方式选定江苏苏信房地产评估咨询有限公司为潭园项目的评估机构。评估机构的选定符合《征收与补偿条例》及相关规定的要求。
《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，江宁区征收办依法将评估报告送达李忠，李忠拒绝签收。江宁区征收办于2015年11月24日在潭园项目征收公示栏中对房屋评估结果进行公示，李忠一直未就评估报告申请复核评估。李忠提出的评估程序及结果不合法、补偿价格不合理的意见没有事实根据与法律依据，法院不予支持。
《征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因李忠未能在签约期限内与征收实施单位协商并达成征收补偿协议，经征收实施单位申请，江宁区征收办报请江宁区政府作出12号《补偿决定》并予以公告符合上述法律规定。《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。江宁区政府作出的12号《补偿决定》提供了货币补偿与产权调换两种方式供李忠选择。在产权调换方式中提供了杨家圩地块的现房与湖西地块的期房供被征收人选择，提供的产权调换房屋建筑面积均大于被征收房屋面积，且根据楼层情况将产权调换房的建筑面积扣除一定比例后与被征收人结算，考虑到了多层建筑与小高层、高层建筑的面积差别问题，充分保护了被征收人的利益。
关于李忠提出的请求判令江宁区政府赔偿财产及租房损失并将房屋装修、水电等设备恢复原状的请求，其认为是江宁区政府指使社会人员实施了上述违法行为。但根据李忠提供的数份接处警工作登记表复印件以及自行列举的财物损失清单，不能证明系江宁区政府指使相关人员实施了上述行为，且12号《补偿决定》中对因征收房屋已确定了36个月的临时安置费61469元，故李忠的上述诉讼请求不属于本案的审理范围。
综上，江宁区政府作出的12号《补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李忠的诉讼请求。
上诉人李忠上诉称：1、涉案《房屋征收决定》违法，原审法院未予评判错误。2、评估人员未入户评估，涉案评估报告违法。3、涉案房屋补偿标准过低，被上诉人提供的安置房价格不透明。4、被上诉人指使社会人员断水、断电、破坏上诉人房屋违法。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销12号《补偿决定》和《房屋征收决定》，判决被上诉人赔偿上诉人财产损失，判决被上诉人恢复房屋装修、水、电等设施原状。
被上诉人江宁区政府未向本院提交书面的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
一、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题
被上诉人江宁区政府提供的协商选定评估机构的《通知》、抽签确定房屋评估机构的《公告》以及《公证书》、评估机构确定结果《公告》及张贴的照片等证据证明，被上诉人已告知被征收人协商选定评估机构。由于被征收人在规定的时间内未能通过协商的方式选定评估机构，被上诉人通过抽签的方式确定涉案房屋评估机构并将结果予以公告，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、第五条、《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第十条第一款第五项的规定。
二、关于涉案房屋面积、性质的认定是否合法的问题
在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。涉案房屋所有权证记载的面积为94.86平方米，房屋性质为住宅，双方当事人对此均无异议。评估机构据此予以评估，被上诉人据此予以补偿安置并无不当。
三、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题
《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，依法确定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。被上诉人提供的涉案房屋《初步评估结果汇总表》及张贴的照片，《分户评估结果表》及送达回证证明，涉案房屋《初步评估结果汇总表》已张贴公示，涉案《分户评估结果表》已送达。上诉人李忠在法定期限内未申请复核评估，表明其对评估报告予以认可，故涉案《分户评估结果表》可以作为被上诉人作出12号《补偿决定》的依据。
四、关于12号《补偿决定》是否合法的问题
被上诉人提供的《拆迁谈话笔录》证明，在房屋征收补偿过程中，房屋征收实施单位有关人员与上诉人就涉案房屋补偿安置问题进行协商。被上诉人作出的12号《补偿决定》，明确告知了上诉人货币补偿的数额以及安置房屋的位置。需要说明的是，在未能就房屋补偿安置问题签订补偿安置协议的情况下，被上诉人应当明确补偿安置方式是货币补偿还是产权调换，如果给予货币补偿，应当明确补偿的数额，如果给予产权调换，安置房的具体位置、面积、价格等应当明确具体，便于人民法院审查被征收人的合法权益是否得到保障。本案中，被上诉人在12号《补偿决定》中未明确给予上诉人货币补偿还是产权调换不当，虽然告知上诉人有权选择产权调换，但未明确安置房的具体位置、面积、价格等。为早日解决上诉人的补偿安置问题，被上诉人在案件审理中为上诉人提供就近地段房屋（与被征收房屋之间的距离为300米左右）予以安置，安置房的具体情况为：江宁区骆村新寓A1幢505室，面积97.81平方米，安置价1222625元。被上诉人主张，如果上诉人拒绝选择补偿安置方式，其提供上述房屋予以产权调换。涉案房屋面积94.86平方米，补偿款共计1557672元，被上诉人提供的就近地段的安置房面积97.81平方米，安置价1222625元，已充分保障上诉人合法权益。根据涉案房屋评估报告，被上诉人在12号《补偿决定》已给予上诉人室内装饰、装修及附属物补偿费58970元、搬迁费4743元、维修基金7115元、移机补助费2380元。被上诉人在12号《补偿决定》中未明确安置房的具体位置、面积、价格等不当，以后应当在房屋征收与补偿工作中加以改进。被上诉人在就涉案房屋补偿安置问题与上诉人协商未果的情况下，依据涉案房屋评估报告作出12号《补偿决定》符合《征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条第一款、第二十六条第一款等规定。
五、上诉人的其他上诉理由及请求依法不能成立
涉案《房屋征收决定》作出后，被征收人王本军向南京市人民政府申请行政复议。南京市人民政府作出行政复议决定维持涉案《房屋征收决定》。包括上诉人在内的所有被征收人均未对涉案《房屋征收决定》提起行政诉讼。涉案《房屋征收决定》已发生法律效力。上诉人主张涉案《房屋征收决定》违法，原审法院未对涉案《房屋征收决定》的合法性进行评判违法的理由依法不能成立。本案被诉行政行为是12号《补偿决定》，上诉人请求法院判决被上诉人指使社会人员断水、断电、破坏上诉人房屋违法，判决被上诉人恢复房屋装修、水、电等设施原状等诉讼请求，依法不属本案审查范围。
综上，江宁区政府作出的12号《补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。涉案《房屋征收决定》已发生法律效力，上诉人李忠主张涉案《房屋征收决定》违法等依法不属于本案审查范围。上诉人李忠的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李忠负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 军
审判员 张世霞
审判员 杨 述
二〇一八年十二月二十六日
书记员 吁 璇
附：本判决适用的相关法律依据
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：
（一）被征收房屋价值的补偿；
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；
（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
二、《国有土地上房屋征收评估办法》
第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
第五条同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。
第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。
第二十条第一款被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。
三、《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》
第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：
（五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定；
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
