审理法院： 江苏省高级人民法院
案 号： （2018）苏行终1402号
案 由： 其他行政行为
裁判日期： 2018年12月27日
江苏省高级人民法院
行政判决书
（2018）苏行终1402号
上诉人（原审原告）秦益鹏，性别，汉族，住南京市江宁区。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。
法定代表人祁豫玮，该区区长。
委托代理人王道宣，南京市江宁区人民政府东山街道办事处工作人员。
委托代理人汪小青，江苏东银律师事务所律师。
上诉人秦益鹏因诉南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）房屋行政补偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初705号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2018年9月7日公开开庭审理了本案。上诉人秦益鹏，被上诉人江宁区政府的委托代理人王道宣、汪小青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：
江宁区政府因潭园路道路建设项目需要，于2015年9月9日作出江宁府征字（2015）第2号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），对江宁区竹山路27号、29号楼及骆村社区综合楼进行征收，征收实施单位为江宁区人民政府东山街道办事处（以下简称东山街道办事处）。《房屋征收决定》于2015年9月11日在征收现场进行了张贴公告，并由南京市江宁公证处进行了公证。秦益鹏所有的座落于南京市江宁区竹山路350号科技电子文化街29楼507号房屋在征收范围内，房屋性质为住宅，建筑面积76.12平方米。《潭园路道路建设项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》确定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择杨家圩片区或湖西片区的安置房进行产权调换。因被征收人在规定期限内未能协商选定评估机构，经南京市江宁公证处现场公证，江宁区征收办经组织抽签，确定江苏苏信房地产评估咨询有限公司为被征收地块的评估机构。经评估，秦益鹏被征收的房屋补偿款为1220432元，搬迁费3806元，维修基金5709元（室内装饰、装修、附属物补偿费和移机费因拒绝入户调查未进行评估，暂未予计算）。江宁区征收办于2015年12月9日将评估报告送达秦益鹏，秦益鹏拒绝签收。江宁区征收办于2015年11月24日在潭园路项目征收公示栏中对房屋评估结果进行了公示，并于2016年1月21日向其邮寄，秦益鹏未申请复核评估。
东山街道办事处经与秦益鹏多次协商，未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，于2016年5月13日向江宁区政府提交《征收补偿决定申请书》，江宁区征收办于2016年6月8日向江宁区政府提交《关于对秦益鹏作出征收补偿决定的请示》，请求江宁区政府作出征收补偿决定。江宁区政府于2016年6月8日予以受理，并于2016年7月16日向秦益鹏邮寄《行政征收补偿决定答辩通知书》、《行政征收补偿告知书》及相关行政征收申报材料，通知秦益鹏进行陈述申辩，邮件逾期被退回。2017年1月12日，江宁区政府作出江宁府征补字〔2016〕第13号《南京市江宁区人民政府房屋征收补偿决定》（以下简称13号《补偿决定》），该补偿决定确定：“一、对被征收人按照江苏苏信房地产评估咨询有限公司出具的评估报告给予补偿。被征收人可以选择货币补偿或产权调换。具体为：1、被征收人选择产权调换方式的，可选择杨家圩地块（骆村新寓现房）和湖西地块（期房）的产权调换房。杨家圩地块产权调换房价格为12500元/㎡，并按产权调换房建筑面积的96%（18层以下含18层）或95%（19层以上含19层）与被征收人结算，产权调换房套型为70㎡、95㎡，被征收人可享受最大产权调换房面积为95㎡，产权调换房款差价按实计算。湖西地块产权调换房价格为10230元/㎡，并按产权调换房建筑面积的96%（18层以下含18层）或95%（19层以上含19层）与被征收人结算，产权调换房套型为70㎡、95㎡、105㎡、125㎡，被征收人可享受最大产权调换房面积为105㎡，产权调换房款差价按实计算。2、被征收人选择货币补偿方式的，合计补偿款为1331819元（另室内装饰、装修、附属物补偿费及移机补助费按后续评估结果据实补偿）。二、被征收人应在收到决定书或公示之日起十五日内与江宁区人民政府东山街道办事处签订征收补偿协议、办理房屋征收补偿事宜和移交手续，并将江宁区竹山路350号科技电子文化街29楼507室的房屋腾空交房。三、被征收人如不服决定，可在决定书送达之日起60日内向江苏省南京市人民政府申请行政复议，或者六个月内向人民法院提起诉讼。在征收补偿决定规定的期限内不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。”13号《补偿决定》于2017年2月19日邮寄送达秦益鹏，秦益鹏拒收。江宁区政府后于2017年3月17日在《江苏法制报》发布公告，以公告方式进行送达，后秦益鹏于2017年5月15日签收13号《补偿决定》。秦益鹏不服13号《补偿决定》，提起诉讼。
原审法院另查明，《房屋征收决定》作出后，该地块的被征收人王本军于2015年11月6日向南京市人民政府申请行政复议。南京市人民政府于2015年12月23日作出〔2015〕宁行复第168号《行政复议决定书》，维持了江宁区政府作出的《房屋征收决定》。王本军及潭园路项目的其他被征收人未就《房屋征收决定》提起行政诉讼。
原审法院认为：
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二条、第八条第二项的规定，由于交通等基础设施建设需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，江宁区政府因潭园路道路建设需要，对江宁区竹山路27号、29号楼实施征收，符合《征收与补偿条例》的上述要求。根据本案在卷证据《潭园路道路建设项目房屋征收范围红线图》及NO.2015G23地块红线图可知，潭园路项目征收范围与NO.2015G23地块用地范围相邻，但并不重叠。被征收的27号、29号楼各有部分建筑位于规划××路道路用地范围之内，且27号与29号楼之间的间距小于潭园路的道路规划宽度，致使潭园路不能与竹山路正常贯通，成为秦益鹏所称的“断头路”。江宁区政府为解决潭园路与竹山路贯通的问题，对案涉的27号、29号楼进行征收，符合潭园路项目建设需要，潭园路部分路段建设工作已经完成与本次征收并不矛盾，秦益鹏提出的征收27号、29号楼不是为了公共利益的观点没有事实根据。关于征收行为的合法性问题属于对“征收决定”进行司法审查的内容，江宁区政府作出“征收决定”并公告时，已经告知了当事人具有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，本项目的被征收人王本军就“征收决定”向南京市人民政府提出了行政复议申请，南京市人民政府于2015年12月23日作出了〔2015〕宁行复第168号《行政复议决定书》，维持了江宁区政府作出的《房屋征收决定》，其后本项目的被征收人未就《房屋征收决定》提起行政诉讼，目前，对《房屋征收决定》提起行政诉讼的法定起诉期限已经届满，《房屋征收决定》的法律效力已经确定。
《征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。本案中，江宁区征收办向被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，因被征收人未能在规定的期限内协商选定评估机构，经南京市江宁公证处公证，江宁区征收办通过摇号方式选定江苏苏信房地产评估咨询有限公司为潭园路项目的评估机构。评估机构的选定符合《征收与补偿条例》及相关规定的要求。
《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，江宁区征收办于2015年12月9日将评估报告送达秦益鹏，秦益鹏拒绝签收。江宁区征收办于2015年11月24日在潭园路项目征收公示栏中对房屋评估结果进行公示，秦益鹏一直未就评估问题申请复核评估。秦益鹏提出的评估程序及结果不合法、补偿价格不合理的意见没有事实与法律依据，依法不予采纳。
《征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因秦益鹏未能在签约期限内与征收实施单位协商并达成征收补偿协议，经征收实施单位申请，江宁区征收办报请江宁区政府作出案涉房屋征收补偿决定，江宁区政府作出案涉“补偿决定”并予以公告符合上述法律规定。《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。江宁区政府作出的13号《补偿决定》提供了货币补偿与产权调换两种方式供秦益鹏选择。在产权调换方式中提供了杨家圩地块的现房与湖西地块的期房供被征收人选择，提供的产权调换房屋建筑面积均大于被征收房屋面积，且根据楼层情况将产权调换房的建筑面积扣除一定比例后与被征收人结算，考虑到了多层建筑与小高层、高层建筑的面积差别问题，充分保护了被征收人的利益。13号《补偿决定》另写明：被征收房屋室内装饰、装修、附属物补偿费及移机补助费按后续评估结果据实补偿。故该部分费用可进行相应评估并确定补偿金额。江宁区政府确定的补偿方式与补偿数额并无不当。
综上，江宁区政府作出的13号《补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。秦益鹏要求撤销13号《补偿决定》的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，依法不予支持。秦益鹏提出的请求恢复竹山路27号、29号楼通电通水通路，满足生活要求的问题不属于本案的审理范围，秦益鹏可另行寻求救济。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回秦益鹏的诉讼请求。
上诉人秦益鹏上诉称：1、涉案《房屋征收决定》违法。2、评估人员未入户评估，涉案评估报告违法。3、被上诉人提供的安置房价格不透明。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判，判决被上诉人赔偿上诉人一切经济损失。
被上诉人江宁区政府未向本院提交书面的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
一、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题
被上诉人江宁区政府提供的协商选定评估机构的《通知》、抽签确定房屋评估机构的《公告》以及《公证书》、评估机构确定结果《公告》及张贴的照片等证据证明，被上诉人已告知被征收人协商选定评估机构。由于被征收人在规定的时间内未能通过协商的方式选定评估机构，被上诉人通过抽签的方式确定涉案房屋评估机构并将结果予以公告，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、第五条、《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第十条第一款第五项的规定。
二、关于涉案房屋面积、性质的认定是否合法的问题
在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。涉案房屋所有权证记载的面积为76.12平方米，房屋性质为住宅，双方当事人对此均无异议。评估机构据此予以评估，被上诉人据此予以补偿安置并无不当。
三、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题
《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，依法确定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。被上诉人提供的涉案房屋《初步评估结果汇总表》及张贴的照片，《分户评估结果表》及送达回证证明，涉案房屋《初步评估结果汇总表》已张贴公示，涉案《分户评估结果表》已送达。上诉人秦益鹏在法定期限内未申请复核评估，表明其对评估报告予以认可，故涉案《分户评估结果表》可以作为被上诉人作出13号《补偿决定》的依据。
四、关于13号《补偿决定》是否合法的问题
被上诉人提供的《拆迁谈话笔录》证明，在房屋征收补偿过程中，房屋征收实施单位有关人员与上诉人就涉案房屋补偿安置问题进行协商。上诉人二审庭审中亦自认，在房屋征收补偿过程中就补偿问题进行协商。被上诉人在13号《补偿决定》作出前，已保障上诉人补偿安置方式的选择权，但上诉人未选择补偿安置方式。被上诉人作出的13号《补偿决定》，明确告知了上诉人货币补偿的数额以及安置房屋的位置。需要说明的是，在未能就房屋补偿安置问题签订补偿安置协议的情况下，被上诉人应当明确补偿安置方式是货币补偿还是产权调换，如果给予货币补偿，应当明确补偿的数额，如果给予产权调换，安置房的具体位置、面积、价格等应当明确具体，便于人民法院审查被征收人的合法权益是否得到保障。本案中，被上诉人在13号《补偿决定》中未明确给予上诉人货币补偿还是产权调换不当，虽然告知上诉人有权选择产权调换，但未明确安置房的具体位置、面积、价格等。为早日解决上诉人的补偿安置问题，被上诉人在庭审中告知上诉人，其提供就近地段房屋（与被征收房屋之间的距离为300米左右）予以安置，安置房的具体情况为：江宁区骆村新寓A1幢205室，面积97.81平方米，安置价1222625元。被上诉人在庭审中明确要求上诉人于2018年9月20日之前选择补偿安置方式，如果拒绝选择，被上诉人提供上述房屋予以产权调换。涉案房屋面积76.12平方米，补偿款共计1229947元（不包括装饰、装修补偿款），被上诉人提供的就近地段的安置房面积97.81平方米，安置价1222625元，已充分保障上诉人合法权益。被上诉人在13号《补偿决定》中未明确安置房的具体位置、面积、价格等不当，以后应当在房屋征收与补偿工作中加以改进。
房屋补偿决定中应当包括房屋的装饰、装修补偿。13号《补偿决定》明确载明，“因被征收人拒绝评估机构入户调查丈量，室内装饰、装修、附属物补偿费及移机补助费暂未计算。”双方当事人应当就装饰、装修补偿问题进行协商。如果协商不成，涉案房屋拆除前，被上诉人应当对装饰、装修价值进行评估，并根据评估的结果依法予以补偿。
被上诉人在就涉案房屋补偿安置问题与上诉人协商未果的情况下，依据涉案房屋评估报告作出13号《补偿决定》符合《征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条第一款、第二十六条第一款等规定。
综上，江宁区政府作出的13号《补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。涉案《房屋征收决定》已发生法律效力，上诉人秦益鹏主张涉案《房屋征收决定》违法等依法不属于本案审查范围。上诉人秦益鹏的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人秦益鹏负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 军
审判员 张世霞
审判员 杨 述
二〇一八年十二月二十七日
书记员 王雅露
附：本判决适用的相关法律依据
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：
（一）被征收房屋价值的补偿；
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；
（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
二、《国有土地上房屋征收评估办法》
第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
第五条同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。
第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。
第二十条第一款被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。
三、《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》
第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：
（五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定；
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
